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从俄罗斯联邦现行《教育法》看教师法律改革新动向

发布时间:2019-06-28 作者:周峪竹 来源:《北京教育》杂志

摘 要:2018年俄罗斯《教育法》修正案对教育工作者的工资构成、农村地区教育工作者的住房等问题进行了进一步规范。从转型时期至今,俄罗斯教师法律改革经历了曲折的路径,当代俄罗斯教师发展改革呈现更加立体化、多元化、人性化的特征,在一定程度上为我国高等教育提供有益借鉴。

关键词:俄罗斯教育法;教师;修正案;保障

俄罗斯乃至苏联教育制度、教育体系和教育法制对中国影响深远。中国教育思想和教育模式至今还保留着苏联时代的痕迹,新时代的俄罗斯在摒弃苏联的旧教育体制的同时,更加强调教育的分权放权、文化教育及教育的多元化[1]。21世纪的中国教育也已呈现出多元化的格局。[2]中俄互为最大的邻国,都面临着发展改革的重要任务,教育领域的改革和完善不容忽视。

教育法作为教育体系的重要组成部分,在界定教育关系、规范教育行为、保障教育工作者和受教育者的合法权益等方面起着不可替代的作用。俄罗斯没有专门的《教师法》,但是教师一直是俄罗斯联邦《教育法》中的重要关切。自转型时期以来,俄罗斯教师发展面临着城乡师资力量不平衡、教师薪资待遇构成不合理及教师工资水平偏低等问题,俄罗斯《教育法》在修订过程中对此予以高度重视。

俄罗斯新旧《教育法》的比较

俄罗斯联邦《教育法》是苏联解体后颁布的第一部联邦法,由俄罗斯首任总统叶利钦于1992年7月10日生效实施[3]。1996年颁布实施《高等教育和研究生教育法》。为了适应时代的发展和社会的变革,2013年,9月1日出台新的俄罗斯联邦《教育法》[4]。2013年,俄罗斯联邦新教育法颁布实施后,国内学者对新旧《教育法》的变化有一定的关注度①。但国内现有研究主要集中在对《教育法》本身的研究范围内,很少关注《教育法》中的某一个领域,尤其是教师发展改革领域。俄罗斯《教育法》分别在1996年和2004年先后进行了两次大规模修订,但并没有实质性的变化。在教师法律领域,2004年的修订使很多条款复原为1992年的状态。2013年9月1日生效的俄罗斯《教育法》则将原来的6章拆分为15章,涉及内容之丰富、范围之广都是俄罗斯《教育法》历次修订前所未有,同时在教育理念上更加注重平等、公平、民主。

俄罗斯现行《教育法》,即2013年修订的俄罗斯联邦《教育法》。总体而言,现行《教育法》与2004年《教育法》相比,主要变化有以下九个方面:一是学前教育形式的多样化(幼儿园、学前班、家教),所有学前教育形式具有同等法律地位;二是远程教育、电子教育、网络教育和家庭教育合法化,扩大了获取知识的渠道;三是免费教育机构选择多元化,在非公立教育机构学习的公民也将获得公费资助;四是大学生和中学生课程选择多样化,既可以选择自己所在的教育机构课程也可以选择校外课程;五是中等职业教育的普及;六是提高初等职业教育水平,并将其纳入中等职业教育体系之中;七是父母、学校和学生将有更多机会通过参与公共讨论对教育过程和教育组织形式施加影响;八是大学生有机会在学术导师的指导下从事学术活动,在实体经济企业实习的机会将进一步扩大,企业雇主的专业人员将有更多机会从事教育活动;九是扩大特别教育项目的范围,立法中考虑到了特殊儿童教育、文化艺术教育的特点。新《教育法》不限于对教育系统和教育规则的阐述,而且还解释阐述按照什么样的标准和规则稳步推进不同阶段的教育进程,从而为每一位公民在不同年龄段接受教育和职业发展提供机会,并探究在俄罗斯国内获得高质量教育的多种可能性。新《教育法》还首次承认了教育工作者的特殊地位,保证中小学教师和大学教师通过公费进行技能提升和职业进修,有权接受资格类别鉴定,并对这些保障措施予以详细说明。此外,新法明确规定,教育工作者的劳务费用应包括在提供国家级(地市级)教育服务的工资范畴内。

“俄罗斯教师法律修正案”案例分析

在新《教育法》颁布之后,先后进行了多次修订。在修订过程中,对教师的权利与义务、教师的地位与角色、教师的职务和行业标准进行了规范和界定。为了更清晰地了解俄罗斯教师法律改革的新动向,我们有必要透过俄罗斯《教育法》修正案详细了解一下俄罗斯联邦新《教育法》最近的两次修正案②:分别是2018年6月4日,俄罗斯联邦教育法第47条第9款修正案[5]和2018年7月25日,俄罗斯联邦教育法关于对工作并居住在农村地区的教育工作者提供住房装修费用补贴的修正案[6]。第47条第9款修正案涉及我们前面提到的“教育工作者的劳务费用应包括在提供国家级(地市级)教育服务的工资范畴内”这一内容,修正的内容为:“以国家统一考试、国家基本考试、国家毕业考试的形式或者由俄罗斯联邦主体从事教育管理的国家权力机关组织的考核形式参与国家毕业鉴定(以下称鉴定)的教育机构工作者,无论在考核期间从事任何工作种类,均应与俄罗斯联邦主体从事教育管理的国家权力机关签订固定期限劳动合同。参加组织鉴定的教育机构工作者免于履行其本身职务,并在其准备、评定及试卷批阅期间保留其所在教育机构的工资。参与评定的教育机构工作者的工资支付的金额和程序由联邦主体用于毕业鉴定的预算划拨,由劳动法及其他包含劳动法准则的法规确定。”

之所以进行这样修正的原因在于,通过分析地区法律关于遵守俄罗斯联邦教育法第47条第9款中规定的对教育机构工作人员的保障内容显示:大部分地区或多或少没有遵守本法律文件的要求,利用漏洞试图降低鉴定工作的支付费用或者完全不予履行。

这些问题很大程度上是由于俄罗斯联邦《教育法》第47条第9款的措辞导致的,该条款规定劳动法或包含劳动法准则的其他法规规定的保障和补贴适用于“按照授权机构决议在工作时间参加国家统一考试并在组织统一考试期间免于基本工作的”教育机构工作者。

1.鉴于上述内容,本法案建议消除第47条第9款的以下不足。将文中“国家统一考试”改为“国家毕业鉴定”。这就使教育机构工作者从中获得额外补贴的工作列入清单内,这份清单不仅包括针对完全中等教育国家统一考试,而且还包括针对普通中等教育的国家基本考试以及针对部分类别公民的国家毕业考试。因此,这种措辞将包含教育机构工作人员广泛参与的国家鉴定的各种形式。

2.将“根据俄罗斯联邦权力执行机关的决议参与的”改为“订立固定期限的劳动合同”。这一修正能够避免因强制性驱使教育机构工作者从事此类工作而违反劳动法。使用“固定期限劳动合同”的措辞能够将国家毕业鉴定的组织者与教育工作者的关系置于严肃的劳动关系框架内,并提高教育机构工作者的维权意识。目前,还没有标准性法律文件规定教育机构工作者拒绝参加国家毕业鉴定的程序,如因为身体状况不佳而无法参加,尽管国家毕业鉴定工作具有高度复杂性和严峻的劳动条件③。在劳动合同关系的框架内吸引工作者参加国家毕业鉴定的过渡需要将法律条文中的措辞“支付补贴”改为“签订固定期限劳动合同”。从该修正案可知,俄罗斯正在着手解决因国家考试制度不健全、不完善而导致教师津贴得不到保障的问题,并从措辞上进行修正以扩大法律的覆盖范围。同时,在考试管理过程中更加强调法制化、去行政化,并潜在地增强了教师的维权意识和主观能动性。

第二个修正案是关于对工作并居住在农村居民区、工人住宅区(城市型农村)的教育工作者提供住房装修费用补贴的修正案,这一修正案的制定是因为必须消除为上述公民群体提供单独保障的过程中产生的法律空白。俄罗斯联邦《教育法》第47条第8款原本规定了教育工作者的法律地位、权利和自由及其实施的保障, 规定工作并居住在农村居民区、工人住宅区(城市型农村)的教育工作者有权享有住房、取暖和照明费用补贴。与此同时,向联邦国家教育机构教育工作者提供上述社会保障措施所涉及的费用发放的数额、条件和程序由俄罗斯联邦政府规定并由联邦财政预算拨款予以保障。而俄罗斯联邦主体及地市教育机构教育工作者的补贴由俄罗斯联邦主体的法律规定并由俄罗斯联邦主体的财政预算拨款予以保障。因此,国家保障了工作和居住在农村居民区和工人住宅区(城市型农村)的教育工作者住房及住房所覆盖的全额物业费用补贴,且不加任何限制条件。俄罗斯联邦各主体被授权通过法规确立上述费用补贴的额度、条件和程序,无权减少社会福利的额度。但法律惯例有时会曲解联邦法律规范所包含的意思。尤其是公民会遇到授权机关拒绝向他们提供房屋装修补贴的情况,并非法认定这种补偿不在上述俄罗斯联邦《教育法》第47条第8项所规定的保障范围内。法院在做出上述机关拒绝向以上公民群体提供房屋装修补贴的不合法性判决时主要依据俄罗斯联邦住房法典第153条第2部分的规定,为公寓楼房住户提供住房和物业补贴包括:一是维护住房费用包括服务费、公寓管理费、公寓公共房产的维护和现时维修、冷热水费、维护公寓公共房产所消耗的电能费用、维护公寓公共房产处理废水的费用;二是装修费用;三是物业服务费用。法院指出,从俄罗斯联邦住房法典第154条和俄罗斯联邦《教育法》第47条第8部分法律条款的系统性阐释出发,联邦法律以支付住房费用补贴的形式规定的社会保障措施不应将公寓楼公共房产装修费用、公寓楼管理费用、热水供应费用、冷水供应费用和废水处理费用排除在外。因此,该联邦草案旨在消除俄罗斯联邦《教育法》第47条第8款规定的为工作并居住在农村居民区、工人住宅区(城市型农村)的教育工作者提供装修费用补贴的法律空白。

当代俄罗斯的教师法律改革及对我国高等教育的启示

如果说俄罗斯以前的教师法律保障是宏观性的界定,那么近年来的教师法律改革则是更加人性化、民主化的规范与保障。为了改善教育人才质量,塑造专业化师资队伍,俄罗斯联邦于2013年制定完成了《教师专业标准》[7],从教学、培养工作、发展(实现专业发展必备的个人素质与职业能力)三个维度对教师的专业标准做了比较详尽的规定。从理念上该标准体现出对弱势群体教育的关注、强调教师联合其他群体共同促进学生发展、重视教师实践教育和教学能力、重视教师的心理学素养和信息与通讯能力的基本理念特征。2016年,俄罗斯总统普京授权俄罗斯联邦政府着手建立涉及从学前教育到高等教育的“国家教师发展体系(Национальная система учительского роста)”[8][9]。根据教师完成任务以及承担责任的难度和复杂程度的不同,确定差别化的教师岗位,与《教师专业标准》一起成为教师鉴定的依据。这也为我们研究俄罗斯教育法治发展历程提供了充分的资源和广阔的窗口。

结合俄罗斯教育法修正案的案例及当代俄罗斯教育改革政策,从我国高等教育的改革与发展的理论与实践出发,可得到如下启示:

1.进一步完善关于教师权益保障的法律法规。我国当前教师权益保障体系还存在相关法律对教师权益的规定徒有框架、内容简单、表述模糊、缺乏具体化条款,对教师权益保障合法活动的法律地位缺乏认可等问题。对法律条文中存在的措辞漏洞问题进行及时修补,对可能存在的法律空白或法律文本歧义进行及时修正和完善,从而使教师权益在受到侵害时做到有法可依。

2.将提高教师薪资待遇与教师职业的荣誉与地位相结合。教师薪资尤其是公立教育机构的教师薪资待遇一直是国内外社会广泛关注的问题,教师职业的荣誉感和社会地位使教师薪资待遇具有一定的独特性。一方面,教师薪资待遇应符合国家教育发展需求,与国内经济发展水平相匹配,对农村地区教师薪资予以适当补贴;另一方面,应考虑教师职业的荣誉与地位,通过改善教师福利待遇作为提高教师职业地位的有益补充,明确界定除教学事务之外的工作内容、工作时长和工作报酬,减轻教师的行政工作负担,使教师有更多的时间和精力专注教学。

3.注重发展高等教育和科研事业。高等教育是特殊而重要的教育环节。目前,我国面临着中等教育模式到高等教育模式衔接性不强、高等教育现状还不能满足不断变化的市场需求、受教育者心理问题趋向于复杂化等问题。2018年5月,俄罗斯将教育科学部分为俄罗斯联邦教育部和俄罗斯联邦科学及高等教育部两个独立部门[10],其中俄罗斯联邦教育部负责普通中小学教育及中等职业教育;联邦科学及高等教育部负责全国科学发展问题、科学机构和高校事务。这种改组将有助于实现各部门更加专业化的管理和决策,同时将高等教育及科研院所的工作提升到至关重要的位置。这是继2012年“5—100计划[11]”实施以来在高等教育领域的又一重大举措。

综上所述,俄罗斯《教育法》是研究俄罗斯教育改革的重要窗口,是俄罗斯教师法律发展变革的主要阵地。研究俄罗斯《教育法》并结合当代俄罗斯教育政策有助于我们更加全面了解俄罗斯的教育法治进程,为我国教育改革提供借鉴和参考。(作者:周峪竹,单位:北京外国语大学历史学院)

本文系“北京外国语大学全日制非定向博士研究生科研创新项目”的资助

注释:

①赵国成(2014年)发表的《俄罗斯关注教育法和科学法的协调发展》、王森(2013年)发表的《俄罗斯联邦〈教育法〉中教育法律规范的新变化》、秦璟(2013年)发表的《俄罗斯要求新教育法促进幼儿园数量增长》.

②虽然从1992年到2004年针对《教育法》中的教师法律条款也进行了不同程度的修订,但一直都是围绕薪资标准、书籍报刊补贴标准、带薪休假制度、工作时长等进行小幅度修改;2013年的新《教育法》则对教师的身份地位、教师权利义务、教师的福利保障等方面进行了更加全面界定.

③在4小时~5小时内禁止服用药物、食物和水等.

参考文献 :

[1]安方明.苏联解体后的俄罗斯教育[J].国外社会科学,

1995(5):75.

[2]张铁明,吴开俊.多元化:21世纪中国教育体系建构与发展的必然所抉择[J].教育发展研究,2001(8):5.

[3]Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N3266 - 1"Об образовании"[EB/OL].(1992-07-10)[2018- 09-20].http://www.russia.edu.ru/information/legal/ law/fz/3266-1/(1992年7月10日第3266-1号法案俄罗斯联邦《教育法》).

[4]Исаева О Е.Новый закон "Об образовании в РФ" [М].Волгоград : Учитель, 2014.

[5]О внесении изменений в статью 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" [EB/OL].(2018-06-04)[2018-10-22].http://sozd.duma.gov.ru/bill/479445-7.(俄罗斯联邦《教育法》第47条修正案第 479445-7号法案).

[6]О внесении изменения в статью 47 Федераль ного закона " Об образовании в Российской Федерации" в части предоставления компенсации расходов на оплату взносов на ка питальный ремонт педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) [EB/OL].(2018-07-25)[2018-11-04].http://sozd.duma.gov.ru/bill/518051-7.(俄罗斯联邦《教育法》第47条修正案第518051-7号关于对工作并居住在农村居民区、工人住宅区(城市型农村) 的教育工作者提供住房装修费用补贴法案).

[7]杨晶,于伟.俄罗斯《教师专业标准》 解读[J].外国中小学教育,2015(2):40-47.

[8]Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета[EB/OL].(2016-01-02) [2018-09-11].http://www.kremlin.ru/events/state-council/51143.(国务委员会授权目录).

[9]УказПрезидента Российской Федерации от 07.05.2018г.№.204.[EB/OL].(2018-05-07)[2018-09-20]. http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027.(俄罗斯联邦 2018 年5月7日第204号总统令).

[10]Указ ?О структуре федеральных органов исполнительной власт?[EB/OL].(2018-05-15)[2018-09- 10].http://kremlin.ru/acts/news/57475.(关于联邦权力执行机关结构调整的总统令).

[11]Подписан Указ о мерах по реализации государственной политики в области образования и науки[EB/OL].(2016-01-02)[2018-09-11].http://www.kremlin.ru/events/president/news/15236.(签署科学教育领域的国家政策实施方案的总统令).

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